中國證監(jiān)會副主席劉新華就兩高《關于辦理內幕交易、泄露內幕信息刑事案件具體應用法律若干問題的解釋》答記者問

    近日，最高人民法院、最高人民檢察院出臺了《關于辦理內幕交易、泄露內幕信息刑事案件具體應用法律若干問題的解釋》。此前，最高人民法院、最高人民檢察院、公安部和證監(jiān)會出臺了《關于辦理證券期貨違法犯罪案件工作若干問題的意見》。就打擊內幕交易有關問題，中國證監(jiān)會副主席劉新華接受了人民日報記者獨家專訪。

內幕交易對證券市場造成顛覆性破壞，難以估量

    記者：一直以來，證監(jiān)會在打擊內幕交易方面做了大量工作。特別是這兩年，證監(jiān)會對內幕交易的查處力度明顯加強，對一批違法犯罪分子的嚴懲可謂大快人心。郭樹清主席多次強調對內幕交易保持“零容忍”。監(jiān)管機構如此重視打擊內幕交易的主要考慮是什么？

    劉新華：最高法院、最高檢察院出臺的內幕交易司法解釋，以及最高法院、最高檢察院、公安部和證監(jiān)會出臺的四部門意見，是司法機關發(fā)揮職能作用，支持資本市場監(jiān)管的重要制度成果，對于打擊證券期貨違法犯罪，維護資本市場秩序，保護投資者合法權益具有非常重要的意義。證監(jiān)會對司法機關以及國家立法機關和國務院有關部門一直以來對證券期貨監(jiān)管工作的重視、關心和支持表示感謝。

    資本市場的核心功能是用市場化的方法配置社會資源。投資者作出投資決定，意味著對企業(yè)的信賴和對未來回報的期待，這種信賴和期待必須建立在公司披露的信息真實、準確、完整的基礎之上。按照有效市場理論，市場全體參與者能否公平、及時、充分地分享信息，即做到“信息對稱”，是判斷和衡量市場是否有效的基礎。因此，強化信息披露、保證投資者能夠公平獲取信息就成為市場監(jiān)管者最重要的責任。

    內幕交易行為人利用提前掌握的內幕信息，在其他投資者通過公開渠道獲知信息之前，搶先買入或賣出股票等證券非法謀取利益，這種行為直接違反和破壞信息公平原則，本質上是資本市場的“偷竊”。美國證券法學者曾說：“假如游戲規(guī)則允許某人在牌上做記號，那么還有誰愿意繼續(xù)玩這種游戲呢？”內幕交易對證券市場運行根基造成的顛覆性破壞是任何純粹的經濟分析方法都無法進行精確評估的。內幕交易泛濫足以摧垮一個國家的資本市場，嚴重拖累實體經濟的發(fā)展。

并購重組領域是“重災區(qū)”，內幕信息爆炸式傳遞

    記者：目前我國證券市場內幕交易違法違規(guī)是什么狀況？造成這種狀況的主要原因是什么？

    劉新華：內幕交易是證券市場的一種伴生現(xiàn)象，是資本市場的痼疾和頑癥。即便是經歷了多年發(fā)展的成熟資本市場，也不時曝出內幕交易丑聞。因此，打擊內幕交易是市場監(jiān)管永恒的主題。

    我國資本市場自股權分置改革實現(xiàn)全流通以來，并購重組活動增多，內幕交易呈現(xiàn)易發(fā)、高發(fā)的態(tài)勢。2008年至2011年，證監(jiān)會調查的內幕交易案件在非正式調查案件中占比分別達38%、56%、71%、61%，在正式調查案件中占比32%、24%、51%、51%，在移送公安機關案件中占比15%、42%、50%、80%。內幕交易案件占比上升明顯，成為監(jiān)管執(zhí)法的主要矛盾。

    近年來查處的內幕交易案件表現(xiàn)出以下特點：一是上市公司并購重組領域是內幕交易的“重災區(qū)”。證監(jiān)會查處的內幕交易案中，近一半涉及并購重組。由于一些并購重組項目決策環(huán)節(jié)多，直接涉及的知情人員多，在這種情況下內幕信息不泄露具有相當難度。二是內幕信息呈爆炸式傳遞，內幕交易主體“群體化”、“裙帶化”，形成一批“窩案”、“串案”。內幕信息在親戚朋友之間層層傳遞，擴散范圍廣，速度快。三是一些黨政領導干部在研究或審批企業(yè)改制、產權交易、資本運營和經營管理過程中，卷入內幕交易，以權謀私。

與內幕交易造成的危害相比，目前查處打擊力度還不夠

    記者：針對內幕交易違法犯罪案件易發(fā)、高發(fā)的情況，監(jiān)管執(zhí)法部門采取了哪些對策措施？國外成熟市場內幕交易監(jiān)管有何新動向？

    劉新華：證監(jiān)會始終堅持“兩手抓”，一手抓預防，一手抓打擊。2010年10月，在證監(jiān)會推動下，國務院辦公廳轉發(fā)了證監(jiān)會等五部委《關于打擊和防控資本市場內幕交易意見的通知》，通過推行內幕信息知情人登記等制度，對構建內幕交易綜合防控體系做出全面部署。自2010年以來，我會一共立案調查內幕交易案件122起，行政處罰21起，移送公安機關36起，查處了“黃光裕案”、“中山公用案”、“高淳陶瓷案”、“上海祖龍案”、“天山紡織案”等一批大案要案，社會反響十分強烈。

    盡管我們打擊內幕交易方面做了很多努力，但投資者直觀感覺對內幕交易查處打擊力度還不夠，一個重要原因是，與內幕交易對市場造成的危害，特別是違法犯罪分子獲取的不法收益相比，對內幕交易違法犯罪的打擊和制裁力度還不足以震懾不法分子。

打擊內幕交易有待行政和司法的有效銜接

    記者：目前在查處內幕交易違法犯罪方面存在哪些困難？

    劉新華：打擊內幕交易是一個世界性難題，原因在于內幕交易自身的特殊性，特別是內幕信息傳遞等關鍵環(huán)節(jié)隱蔽，很多時候，內幕信息傳遞行為是一個電話甚至只是一個暗示，除非當事人承認，否則很難取得直接證據。

查處內幕交易案件在調查取證、證明認定、法律適用等方面面臨著許多現(xiàn)實困難和問題。特別是內幕交易犯罪案件大多先由監(jiān)管機關啟動調查，取得必要證據后移送公安司法機關。由于行政調查手段客觀上有一定的局限性，容易形成“刑事立案要有證據支持，行政手段難獲必要證據”的現(xiàn)實矛盾。國外監(jiān)管經驗表明，對于內幕交易犯罪案件，必須要有行政和司法有效銜接的工作機制安排，比如，德國明確規(guī)定對于內幕交易等證券案件，直接交由刑事部門查辦。美國司法部門對于有重大嫌疑但調查無法突破的內幕交易案件，往往也會提前介入，會同證監(jiān)會一起展開調查。

兩個司法解釋就像“給老虎裝上了牙齒”

   記者：內幕交易司法解釋主要從實體規(guī)則角度解決認定難的問題，四部門意見則主要是從程序角度進一步完善了查處證券期貨案件的工作機制。有評論認為，兩個司法文件為監(jiān)管執(zhí)法部門提供了打擊內幕交易的“撒手锏”，是規(guī)制內幕交易的重大制度進步。對此，您如何評價？

    劉新華：兩個司法文件對癥下藥，較好地解決了內幕交易調查認定難的問題，進一步完善了行政執(zhí)法和刑事制裁的有效銜接機制，對于打擊內幕交易等證券期貨違法犯罪具有重要意義。

內幕交易司法解釋在嚴格遵循現(xiàn)有刑事法律制度的前提下，采取明確公訴機關證明標準和要求的思路解決了內幕交易認定難問題，降低了舉證和認定難度。

    在法律適用方面規(guī)定內幕交易證明認定制度的同時，四部門意見立足于完善行政和司法的工作銜接，在工作機制方面做了一些專門的制度安排。一是規(guī)定了專門的集中管轄制度。明確涉嫌證券期貨犯罪第一審案件由中級人民法院集中管轄，同級檢察機關負責提起公訴，地（市）級以上公安機關負責立案偵查。二是規(guī)定了專門的證據制度。證券監(jiān)管部門在行政執(zhí)法和查辦案件過程中收集的物證、書證、視聽資料等證據在符合相關條件的前提下可以轉化為刑事訴訟證據使用。四部門意見還針對我國證券期貨市場全面實現(xiàn)無紙化交易的現(xiàn)實情況，明確了電子證據的取證方法及效力，以及涉眾型證券期貨犯罪案件可以按一定比例收集和調取相關證據。三是明確了專門的行政執(zhí)法和司法的執(zhí)法協(xié)作內容。

    對于這兩個司法文件，有人形象地比喻，就像“給老虎裝上了牙齒”。專家指出，兩個司法文件在堅持刑事法律基本原則的基礎上，對境外成熟資本市場規(guī)制內幕交易立法的先進經驗充分加以吸收，相關制度安排更加科學有效，符合規(guī)制內幕交易犯罪立法的發(fā)展方向，顯現(xiàn)出資本市場法律制度的重大進步。

讓內幕交易成人人喊打的“過街老鼠”

    記者：證監(jiān)會下一步將采取怎樣措施加大監(jiān)管執(zhí)法力度？

    劉新華：法律的生命在于執(zhí)行，司法政策出臺后，效果好不好，關鍵在于貫徹實施。內幕交易司法解釋和四部門意見的出臺，體現(xiàn)了司法機關對資本市場改革發(fā)展的關心支持，同時也對證券監(jiān)管執(zhí)法工作提出了更高、更新的要求。證監(jiān)會責無旁貸，將配合司法機關，積極主動做好貫徹落實工作。

    一是做好制度配套。抓緊制定或修改內幕交易行政處罰認定指引、稽查辦案規(guī)則、流程以及涉嫌犯罪案件的移送標準等配套制度，調整和改進內幕交易案件調查、處罰和移送的思路、重點和方法，使前端行政執(zhí)法與后端刑事司法標準和要求相互銜接。

    二是加強執(zhí)法協(xié)作。在執(zhí)行層面具體制定和完善調查取證、案件移送和行政認定等機制，在積極爭取公安司法機關支持證券監(jiān)管執(zhí)法工作的同時，統(tǒng)籌協(xié)調證監(jiān)會、交易所和行業(yè)協(xié)會等系統(tǒng)資源，積極在案件辦理、人員培訓和普法宣傳等方面為公安司法機關提供專業(yè)支持。

    三是深入開展業(yè)務培訓，不斷提高監(jiān)管部門和司法機關辦案人員的專業(yè)素質和執(zhí)法水平，從線索發(fā)現(xiàn)、分析立案、調查審理等各個環(huán)節(jié)入手，力求做到“六及時”，即及時發(fā)現(xiàn)、及時立案、及時調查、及時處罰、及時移送、及時公布，保證案件查辦效果。

    四是加大執(zhí)法力度。始終將打擊內幕交易作為監(jiān)管執(zhí)法工作重心，集中執(zhí)法資源，狠抓大案要案查處，充分利用內幕交易行為的認定規(guī)則，進一步加大行政處罰的力度，一旦涉嫌犯罪，發(fā)現(xiàn)一起，移送一起，配合公安司法機關追究刑事責任，始終保持對內幕交易的嚴打和高壓態(tài)勢。

    五是廣泛宣傳教育。證監(jiān)會積極會同最高法、最高檢和公安部，通過多種形式進行集中宣傳。特別是加強案件的披露和宣傳工作，不僅要及時公布和宣傳已經處罰的案件，處于立案環(huán)節(jié)、調查環(huán)節(jié)的案件也要及時披露和宣傳，以有效震懾違法犯罪分子，讓內幕交易成為全社會人人喊打的“過街老鼠”。

必須不斷提高監(jiān)管執(zhí)法的有效性

    記者：從完善監(jiān)管執(zhí)法手段和制度的角度，還可以在哪些方面進一步創(chuàng)新，以更好地適應執(zhí)法需要？

    劉新華：隨著市場不斷創(chuàng)新發(fā)展，內幕交易等危害市場基礎、侵害投資者合法權益的違法犯罪會以各種新的形式表現(xiàn)出來，從而對監(jiān)管執(zhí)法工作提出更多挑戰(zhàn)。要應對這些挑戰(zhàn)，必須拿出敢于創(chuàng)新、大膽改革的精神，不斷提高監(jiān)管執(zhí)法的有效性。

    一是進一步創(chuàng)新執(zhí)法體制。資本市場監(jiān)管是中央事權，客觀上需要集中統(tǒng)一監(jiān)管。因此，與之相適應，立足于監(jiān)管執(zhí)法機關專業(yè)優(yōu)勢和刑事執(zhí)法機關職權優(yōu)勢的協(xié)調和配合，有必要建立健全相應的打擊證券期貨犯罪執(zhí)法工作體制。比如研究建立行政與司法職能統(tǒng)一、職權統(tǒng)一、隊伍統(tǒng)一、指揮統(tǒng)一的案件調查部門，建立健全專門的審查起訴和司法審判制度和機制。

    二是進一步創(chuàng)新執(zhí)法模式。從更加注重提高執(zhí)法效率，節(jié)約執(zhí)法成本，有效實現(xiàn)執(zhí)法目標的需要出發(fā)，可以積極探索高效、便捷、成本低廉的執(zhí)法模式。比如，考慮研究實行成熟市場普遍采用的“執(zhí)法和解”制度。

三是進一步完善投資者保護機制。健全完善民事賠償機制，更好地保護投資者，同時提高不法分子的違法成本，震懾違法違規(guī)行為。例如，美國的集團訴訟制度往往讓違法者賠得傾家蕩產。與之相比，我國市場中的不法分子違法行為成本偏低，從健全完善投資者的長效保護機制的角度，有必要總結近年來資本市場民事賠償經驗，盡快修改、制定相關司法解釋，不斷完善證券民事賠償機制。